Concesiones compensatorias en la Ley de Costas

I. Introducción: contexto y necesidad de análisis de una realidad jurídica y práctica compleja

La regulación de las concesiones compensatorias en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (en adelante, LC) constituye uno de los aspectos más complejos del Derecho administrativo contemporáneo en España. Su comprensión exige articular cuatro planos de análisis: (i) el constitucional, en cuanto a la transformación de la propiedad privada en dominio público, lo que exige integrar los artículos 33 (reconocimiento de la propiedad privada) y 132.2 de la Constitución (reconocimiento de que “Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas…”) (ii) el administrativo, por la naturaleza sui generis del título concesional; y (iii) el contencioso-administrativo, por la intensa litigiosidad que genera su interpretación y aplicación, lo que exige ser muy meticuloso a la hora de articular las soluciones en función de las características de cada caso concreto. 

A ello se añade (iv) una multiplicidad  de relaciones fácticas y jurídicas previas que han dado lugar a estos enclaves privados en las playas. Dato que se complica por una legislación histórica oscilante y poco clara, en consonancia con el poco valor económico del litoral cuando se promulgó la Ley de Puertos de 1880, la legislación hipotecaria de principios del siglo XX o incluso la Ley de Costas de 1969. Incluso, se debe recordar el impacto que tuvo el Registro de la Propiedad para la consolidación de estos enclaves privados, alejados de la naturaleza demanial que proviene del Derecho romano.

La concurrencia de estas cuatro dimensiones explica por qué, a pesar de ser un mecanismo nacido de una norma de derecho transitorio, las concesiones compensatorias de la Ley de costas han generado abundante jurisprudencia del Tribunal Supremo y pronunciamientos del Tribunal Constitucional, especialmente cuando se trata de definir su duración, su naturaleza indemnizatoria y sus condiciones de prórroga. Frente a la percepción simplificada de que estamos ante meros títulos de ocupación, la doctrina jurisprudencial ha afirmado que estas concesiones son una forma atípica de justiprecio expropiatorio prevista por el legislador para compensar la restricción radical impuesta por la LC al derecho de propiedad privada. Todo lo cual se desarrolla en un momento de valorización del litoral.

Esa comprensión sostiene, a su vez, una regulación diferenciada respecto de las concesiones ordinarias del dominio público.​ 

II. Configuración normativa: de la Ley de Costas de 1988 a la legislación de protección y uso sostenible del litoral

La Ley de Costas de 1988, en su exposición de motivos, justifica su régimen de especial protección sobre el litoral español invocando la necesidad de preservar el dominio público marítimo-terrestre como un bien público y siendo consciente de los problemas de protección y de integridad en su extensión si no se adoptaba ese régimen de especial protección (fruto, entre otras cosas, del escaso aporte de áridos desde el interior). La norma impone que terrenos que estaban bajo propiedad privada y que quedaron incluidos en el dominio público por la aplicación de la propia Ley o por deslindes administrativos posteriores pierdan su condición de propiedad privada y pasaran a integrarse en el demanio de una forma peculiar: transformó la propiedad en concesión. 

La LC contempla en su Disposición Transitoria Primera un régimen de compensación por la pérdida de la propiedad anterior consistente en el otorgamiento de una concesión administrativa de ocupación y aprovechamiento del dominio público, como forma de indemnizar la pérdida del derecho de propiedad anterior. Esa previsión fue modificada en sus detalles (ya que el modelo pervive) y desarrollada por la modificación de la Ley de costas a través de Ley 2/2013, de protección y uso sostenible del litoral, y, más recientemente, por el artículo 20 de la Ley 7/2021, de cambio climático y transición energética. La DT 1ª LC mantiene su vigencia como fundamento de las concesiones compensatorias y fija las condiciones generales de acceso y prórroga de estos títulos.

De aquí surge la primera idea relevante sobre las concesiones compensatorias de la Ley de costas: estos mecanismos de concesión compensatoria no se integran en el régimen ordinario de concesiones y autorizaciones del Capítulo III de la LC, sino que constituyen un régimen transitorio y excepcional, vinculado a situaciones previas a la  entrada en vigor de la LC y a la necesidad de preservar derechos consolidados, aunque transformados y con fecha de caducidad. En términos históricos, la doctrina constitucional (esencialmente en la STC 227/88, de la Ley de aguas) ya había definido estas disposiciones transitorias como una forma particular de compensación por privación de derechos ante la consolidación del dominio público marítimo-terrestre. Esa base es imprescindible para entender la evolución jurisprudencial posterior y los claroscuros que genera, dependiendo de la visión se tenga sobre  el problema.

III. Naturaleza jurídica de las concesiones compensatorias

Atendiendo a su naturaleza jurídica, las concesiones compensatorias no se entienden como simples títulos administrativos que habilitan la ocupación del dominio público, sino como una forma singular de expropiación legislativa con función indemnizatoria. Esta idea hunde sus raíces en la doctrina del Tribunal Constitucional en la STC 227/88, sobre la Ley de aguas de 1985, que sostuvo que la transformación de derechos de propiedad privada en derechos concesionales sobre el dominio público constituye una forma específica de expropiación implícita, compensada no con una indemnización dineraria sino con un título concesional que reconoce el uso y aprovechamiento por un plazo determinado. Esa interpretación fue mantenida en sentencias posteriores del Tribunal Constitucional, (desde la STC 149/91, sobre la Ley de costas hasta la última, la STC 119/2024 donde se analiza la competencia material en relación con la gestión de estas concesiones y se reafirma su carácter compensatorio y excepcional). Y dentro de ellas ocupa un papel destacado la STC 233/2015, que admitió la compatibilídad de la reforma operada por la Ley 2/2013 con el texto constitucional, incluyendo la reforma del régimen transitorio.

El recorrido de la jurisprudencia constitucional nos proporciona el segundo elemento distintivo de estas concesiones: la concesión compensatoria no es un acto unilateral (y, por tanto, discrecional) de regulación del uso del litoral, sino la contraprestación legalmente establecida por la pérdida del derecho de propiedad que tenía el antiguo propietario.

IV. Acceso a las concesiones compensatorias: jurisprudencia clave

La primera línea de jurisprudencia relevante para precisar el acceso a las concesiones compensatorias es la  STS 3170/2021, de 16 de julio de 2021. Esta resolución abordó uno de los problemas que en un momento inicial resultaba más relevante: quiénes pueden considerarse titulares legitimados para acceder a la concesión compensatoria cuando los derechos sobre el inmueble dominante han sido transmitidos a terceros. 

La Sala Tercera del Tribunal Supremo sostuvo, en esencia, que el derecho a la concesión compensatoria no se transmite automáticamente con cualquier título, sino que requiere cumplir con los requisitos reforzados del artículo 34 de la Ley Hipotecaria para ser considerado tercero hipotecario de buena fe.

De acuerdo con la sentencia, “el requisito establecido en la Ley de Costas, relativo a la necesidad de estar amparado por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria para poder obtener la concesión compensatoria a que se refiere el apartado 2 de la Disposición transitoria primera de dicha Ley , no ha sido alterado -ni puede serlo, en virtud del principio de jerarquía normativa- por la redacción dada a la Disposición transitoria segunda, apartado 2, del Reglamento General de Costas de 2014”.

V. Régimen de prórrogas extraordinarias y jurisprudencia reciente

El cumplimiento de los plazos iniciales desde la promulgación de la Ley de costas se ha traducido en una rica problemática jurisprudencial del régimen de prórrogas, debido al alto impacto práctico para negocios costeros (y algunos antiguos propietarios de viviendas) que dependen de la continuidad del uso del dominio público.

Si analizamos la sentencias básicas serían estas:

V.1. Carácter discrecional o reglado de la prórroga de las concesiones compensatorias

Una sentencia importante en esta línea es la STS 260/2023, de 2 de marzo de 2023, en la que el Tribunal Supremo reafirmó la naturaleza normativa de la concesión compensatoria extendida en el tiempo mediante la prórroga extraordinaria prevista en el artículo 2 de la Ley 2/2013. En esta resolución, la Sala consideró que la prórroga no es un acto discrecional de mera concesión de ocupación, sino una extensión del propio derecho de justiprecio, regulado por una norma cuyo fin es garantizar la estabilidad de las situaciones indemnizatorias preexistentes a la LC.

Pero, la doctrina sobre esta cuestión es clara: “Pero esa finalidad ya se agotó con la propia concesión y no alcanza a la prórroga, que debe sujetarse a los principios generales que rigen en el otorgamiento de títulos de utilización de dominio público marítimo- terrestre, entre ellos el de no obligatoriedad en el otorgamiento, pudiendo denegar las solicitudes por razones de interés público debidamente motivadas”

V.2. ¿Es exigible que los usos no puedan tener otra ubicación para que se prorroguen las concesiones compensatorias?

Más recientemente, en la STS 796/2023, de 6 de marzo de 2023, el Tribunal Supremo abordó directamente el problema de la aplicación de los requisitos del artículo 32 de la LC a las prórrogas de concesiones compensatorias. El artículo 32 LC limita las ocupaciones del dominio público a aquellos usos que, por su naturaleza, no pueden ubicarse fuera de ese dominio. El Tribunal sostuvo que la prórroga extraordinaria de una concesión derivada de un régimen transitorio no puede someterse automáticamente a ese mismo filtro, porque la prórroga no crea un nuevo título habilitante sino que prolonga el derecho original en sus términos, incluido el uso que fue indemnizado. Por tanto, exigir la condición de “actividad que no puede ubicarse en otro lugar” a un título compensatorio prorrogado equivaldría a alterar su naturaleza indemnizatoria y a someterlo a una regulación sustantiva de ocupación aplicable originalmente a nuevas concesiones, no a prórrogas de derechos ya reconocidos.​  

Concretamente, el Tribunal Supremo afirma que “si se habla de prórroga de un derecho (la concesión), para considerarse como tal, el derecho debe mantenerse inalterable, a excepción del plazo; en otro caso, se trataría de una figura diferente (renovación, novación, etc.) y es un principio de nuestro Derecho asignar a las instituciones los términos propios sin alterar su naturaleza, como supondría someter las concesiones del régimen transitorio, en sus prórrogas, a unas condiciones que ya el mismo Legislador, al reconocerlas (con el reconocimiento de su constitucionalidad), eran bien diferentes al régimen ordinario que se había establecido en la LC, hasta el punto que ese régimen transitorio, por su especialidad, era contrario a sus previsiones generales, como ya hemos visto”.

V.3. ¿Es admisible incluir nuevas condiciones para la ocupación del dominio público en la prórroga de las concesiones compensatorias?

Una sentencia más reciente, la STS 3705/2025, de 17 de julio de 2025 (, ha proyectado consecuencias doctrinales significativas respecto de las prórrogas de concesiones sobre el dominio público marítimo-terrestre otorgadas bajo regímenes normativos anteriores a la LC de 1988. El Tribunal examinó en qué medida las prórrogas deben cumplir condiciones adicionales de ocupación del dominio público (como requisitos de compatibilidad con el artículo 32 LC) y reafirmó la idea de que no caben requisitos adicionales impropios de una prórroga indemnizatoria, si bien estos pronunciamientos están sujetos a una discusión doctrinal activa en relación con cómo integrar la Ley 7/2021 en el cómputo de plazos máximos (incluidas todas las prórrogas).​  

En este punto el Tribunal Supremo afirma que “la prórroga de un derecho, incluso en su interpretación literal, comporta su continuidad durante un mayor plazo; se modifica el tiempo del derecho, no el derecho mismo, que permanece, en principio, inalterable porque en otro caso se trataría de un supuesto diferente (novación). Si a las concesiones que traían causa del régimen transitorio, que el Legislador simplemente ha querido prorrogar, se les impone las limitaciones del artículo 32 –limitaciones que no tenían con anterioridad a la prórroga– quedarían desvirtuadas y se trataría de una renovación con un nuevo contenido. Para que la prórroga fuera tal, a estas concesiones se les debía respetar los “usos y aprovechamientos existentes”, como declaraba la redacción original de la D.T. 1ª de la LC”.

VI. Integración con la legislación más reciente: límites temporales y cómputos de plazos

La introducción de la Ley 7/2021 ha añadido un elemento adicional al debate: la fijación de un plazo máximo global de 75 años para títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre y sus prórrogas. La doctrina ha discutido si ese límite se computa desde el otorgamiento original, desde la prórroga extraordinaria, o desde una interpretación combinada, así como su interacción con la DT 1ª y el artículo 2 de la Ley 2/2013.

Si bien los pronunciamientos recientes tienden a aceptar que los derechos preexistentes conservan su base indemnizatoria conforme a la normativa transitoria, también reconocen que no es posible que títulos o prórrogas posteriores a la entrada en vigor de la Ley 7/2021 excedan los 75 años contados desde la concesión original o su primera prórroga. Este criterio intenta conciliar seguridad jurídica con la necesidad de control del uso del dominio público, aunque su aplicación práctica requiere análisis casuístico y revisión jurisprudencial adicional.​

VII. Consecuencias prácticas y criterios de análisis

Después de la exposición anterior, podemos extraer las siguientes ideas:

1. No todo derecho de ocupación deriva automáticamente en concesión compensatoria. El acceso se circunscribe a situaciones indemnizatorias según DT 1ª, con requisitos reforzados en el plano registral.

2. La concesión compensatoria es, en esencia, un justiprecio legislado por la pérdida de propiedad; por ello sus reglas de acceso, duración y prórrogas deben interpretarse en esa clave.

3. El régimen de prórrogas extraordinarias (art. 2 Ley 2/2013) no equivale a un nuevo título habilitante. Su aplicación está sujeta a evaluación formal y, en su caso, ambiental, pero no puede someterse automáticamente a limitaciones sustantivas propias de nuevas concesiones ordinarias.

4. La interrelación entre la LC de 1988, la Ley 2/2013 y la Ley 7/2021 exige atención al cómputo de plazos máximos. Si bien la jurisprudencia acepta la validez de derechos indemnizatorios generados bajo normativa anterior, estos derechos no pueden producir títulos cuya duración exceda el límite global de 75 años cuando se otorgan o prorrogan después de la entrada en vigor de la Ley 7/2021.

VIII. Conclusión

Las concesiones compensatorias en el contexto de la LC no son títulos administrativos ordinarios, sino derechos subjetivos con fundamento indemnizatorio surgidos de un régimen transitorio normativamente articulado.

La jurisprudencia reciente del Tribunal Supremo ha proporcionado un mapa que nos permite transitar con mayor seguridad en relación con cuestiones básicas, como son los requisitos de acceso, la naturaleza jurídica de las prórrogas y los límites temporales derivados de sucesivas reformas normativas. Aunque persisten cuestiones interpretativas –especialmente respecto de la integración de la Ley 7/2021 y la aplicación de requisitos sustantivos a prórrogas–, la tendencia reciente refuerza la comprensión de estas concesiones como derechos indemnizatorios sujetos a límites y garantías legales claras, no como meros permisos de ocupación sometidos a la regulación de concesiones ordinarias.