El reconocimiento extrajudicial de créditos en la contratación pública

Planteamiento

El reconocimiento extrajudicial de créditos en la contratación pública es la consecuencia de un fenómeno irregular: que la administración haya recibido una prestación sin que exista contrato que le sirva de cobertura. No hay formalmente un instrumento que habilite el pago, pero si se ha recibido una prestación de tercero, con lo que si no se proporcionara un mecanismo de pago nos encontraríamos ante un enriquecimiento injusto de la administración.

Una realidad habitual

Pese a su irregularidad, la propia Administración ha realizado una explicación del fenómeno. En la Instrucción 2/2012, de 12 de marzo, de la Interventora General y de la Directora de la Abogacía de las Islas Baleares sobre la tramitación a seguir en los supuestos de reconocimiento extrajudicial de créditos derivados de la contratación irregular se señala con nitidez cuál es la problemática:

“Con cierta frecuencia se observa que llegan al Consejo de Gobierno propuestas de acuerdo de reconocimiento extrajudicial de crédito para evitar el enriquecimiento injusto de la Administración en el ámbito contractual. En la mayoría de los casos se trata de una contratación verbal, referida a nuevas prestaciones o proyectos modificados y complementarios sin seguir los procedimientos exigidos por la normativa de contratación. En otros casos, se ha seguido un procedimiento, aunque totalmente diferente al legalmente establecido. Todos, en definitiva, responden a la situación en que una empresa presenta una factura y la Administración, que acepta la prestación, a pesar de que no existe procedimiento contractual que le sirva de cobertura, busca una solución jurídica y acude al reconocimiento extrajudicial de crédito.”

Son los supuestos de los llamados contratos puente entre dos contratos adjudicados de acuerdo con el procedimiento establecido. Son supuestos en los que, una vez ejecutadas las prórrogas, hace falta que se siga prestando el servicio hasta que llegue el nuevo contratista. Un fenómeno cada vez mayor como consecuencia de los retrasos en los tribunales de contratos administrativos. O, sencillamente, casos de falta de planificación en la contratación que hace que a la Administración le haya resultado imposible adjudicar el contrato.

Pueden ser casos de plazos breves o supuestos de un plazo más prolongado. Periodos de nueve meses sin licitar un contrato de servicios, como se puede ver en la sentencia de la Audiencia Nacional de 14 de septiembre de 2016, obras de reparación de una piscina municipal según se puede ver en un Informe de la Diputación de Toledo, o servicios complementarios en una piscina pública por periodo de seis meses, como aparece en un Dictamen del Consejo Consultivo del Principado de Asturias. Supuestos cuya explicación sólo estriba en la carencia de planificación en la contratación o en la nula percepción de lo que supone la procedimentalización y formalización de la contratación en una entidad del sector público.

Es un fenómeno, como se puede ver, bastante extendido. Las dificultades de los servicios de contratación, especialmente en el ámbito local, son las principales fuentes del problema que se está describiendo en este artículo.

¿Qué hacer ante un supuesto de este tipo?

Aquí se han planteado diversas alternativas. La apertura de un procedimiento de revisión de oficio, por ejemplo, no da una respuesta satisfactoria al problema en la medida en que realmente no es un caso de contrato nulo sino ante un supuesto de inexistencia de contrato, de acuerdo con los parámetros de la Ley 9/2017, de contratos del sector público, que prohíbe los contratos verbales.

En efecto, los contratos verbales están prohibidos en el sector público salvo un supuesto extraordinario. La regla de la excepcionalidad de la contratación verbal por parte de las entidades del sector público está contemplada en el artículo 37.1 de la LCSP que lo señala de forma clara, sin caber dudas al respecto:

“Las entidades del sector público no podrán contratar verbalmente, salvo que el contrato tenga, conforme a lo señalado en el artículo 120.1, carácter de emergencia.”

Sin embargo, tenemos la prestación y hay que pagarla para no generar un enriquecimiento injusto.

Reconocimiento extrajudicial de deuda

Para solucionar esta situación ilegal, sin necesidad de forzar al contratista ficticio a demandar por enriquecimiento injusto, el mecanismo más adecuado es el del reconocimiento extrajudicial de créditos recogido en el artículo 60.2 del Real Decreto 500/1990, por el que se desarrolla el capítulo primero del título sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en materia de presupuestos.

Esta figura tiene unas características muy específicas que hay que tener en cuenta. En primer lugar, no está vinculado al ejercicio presupuestario en que se realiza el pago. Normalmente, estas situaciones se enquistan y los pagos se producen con bastante posterioridad al momento en que se ha efectuado la prestación. Por ello, en condiciones usuales, el reconocimiento extrajudicial conllevará la aprobación de una modificación presupuestaria, para que, una vez reconocido el crédito se pueda proceder al pago de la correspondiente factura.

Este hecho tiene un coste político evidente, ya que tiene que pasar, en el ámbito municipal, por el Pleno del Ayuntamiento, de acuerdo con lo que dispone el artículo 60.2 antes citado. Es una forma de que el órgano con la mayor representación democrática del municipio tenga conocimiento de que se ha producido una irregularidad en la contratación y pueda, si lo considera oportuno, adoptar las medidas que considere necesarias.

La factura ha de revisarse en las mismas condiciones que si se estuviera procediendo al pago de una factura derivada de un contrato. No es algo baladí. En una de las pocas sentencias que hay de este fenómeno, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears de 19 de enero de 2010, se determinó que no se debería abonar el beneficio industrial. Es decir, que la revisión de la factura ha de ser exhaustiva y no se pueden pagar conceptos que no correspondan a costes realmente soportados.

El reconocimiento extrajudicial de crédito requiere también la redacción de una memoria en la que aparezcan las causas que han motivado la situación irregular, el plazo de realización de la actuación y la acreditación de que la imputación del gasto no ocasiona perjuicio a las obligaciones corrientes. Esta memoria es fundamental porque permite identificar las responsabilidades y establecer mecanismos para que la situación no se repita.

La aplicación del principio de buena administración debería obligar a que el Pleno del ayuntamiento abriera una investigación sobre las circunstancias en las que ha ocurrido el supuesto que determina el reconocimiento extrajudicial. Y, obviamente, extraer las consecuencias que se puedan derivar de ello, incluso abriendo un expediente para determinar la posible responsabilidad del responsable del órgano gestor que ha incidido en tal contratación irregular. El reconocimiento extrajudicial no puede ser una vía para blanquear una mala gestión sin consecuencias.

Como se puede ver, se trata de un procedimiento para la sanación de una irregularidad administrativa. Y, por tanto, no es una vía alternativa a la contratación pública. El uso continuado de este mecanismo supone una mala gestión administrativa que debería dar lugar a la depuración de responsabilidades correspondientes.

Conclusiones y cómo evitar estas situaciones

En muchos casos, la raíz del problema está en las dotaciones insuficientes de los servicios de contratación y en la ausencia de formación adecuada del personal que se encarga de estos temas. Una buena formación en contratación pública, que incluya específicamente las exigencias de planificación como mecanismo fundamental de buena gestión, mitigaría considerablemente la aparición de estos supuestos.

La planificación adecuada de la contratación es esencial. Hay que anticiparse a las necesidades y establecer calendarios realistas para los procedimientos de licitación. Esto implica conocer los plazos reales que requieren los distintos procedimientos, prever los posibles retrasos y tener alternativas preparadas, como el uso de las prórrogas contractuales que la ley permite mientras se tramita el nuevo contrato.

También es fundamental que los servicios de contratación cuenten con personal suficiente y adecuadamente formado. La complejidad de la normativa de contratación pública requiere una especialización que no siempre se tiene en cuenta a la hora de asignar personal a estos servicios. La formación continua y la actualización permanente son imprescindibles en una materia que está en constante evolución.

Por último, es conveniente implementar sistemas de alertas que avisen con suficiente antelación del vencimiento de los contratos. Herramientas tan sencillas como un calendario compartido con avisos automáticos pueden evitar muchos de los problemas que después derivan en reconocimientos extrajudiciales. La tecnología puede y debe ayudar a mejorar la gestión de la contratación pública.

El reconocimiento extrajudicial de créditos es, en definitiva, un mecanismo legal necesario para sanear situaciones irregulares que, de no existir, generarían un enriquecimiento injusto de la administración. Pero su uso debe ser excepcional. Una administración bien gestionada, con los recursos adecuados y con los mecanismos de planificación bien establecidos, debería recurrir a esta figura de manera muy esporádica.

Si te encuentras ante una situación de este tipo y necesitas asesoramiento, puedes contactar con nosotros. La experiencia en este tipo de expedientes permite identificar rápidamente los puntos críticos y establecer la mejor estrategia de regularización, minimizando tanto los riesgos legales como el impacto reputacional para la administración.