El falso dilema del artículo 27 LCSP: no sólo en un conflicto entre orden contencioso administrativo y orden civil
Los problemas de índole jurisdiccional regulados en el artículo 27 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP, en adelante) plantean formalmente como una oposición entre la jurisdicción contencioso-administrativa y la jurisdicción civil, que dependen de la naturaleza de la cuestión debatida y de la naturaleza del contrato (administrativo o privado).
No obstante, hay una oposición no tan visible pero que es decisiva para analizar los problemas de los falsos autónomos en las Administraciones públicas: que es la que opone la jurisdicción contencioso-administrativa de la jurisdicción social. Una controversia derivada del hecho de que durante mucho tiempo (partiendo de las tasas de reposición “cero” que se impusieron por el Gobierno de Rajoy) se utilizó la contratación administrativa para incorporar a personas al funcionamiento administrativo a través del contrato de servicios.
La prohibición del artículo 308.2 LCSP y su incumplimiento práctico
Desde la entrada en vigor de la LCSP 9/2017, esta práctica está expresamente prohibida en el artículo 308.2 de la LCSP, que dispone que
“en ningún caso la entidad contratante podrá instrumentar la contratación de personal a través del contrato de servicios, incluidos los que por razón de la cuantía se tramiten como contratos menores”.
Pese a su claridad, el precepto ha tenido un cumplimiento irregular. En la práctica la contratación administrativa ha seguido utilizándose en ocasiones para cubrir necesidades permanentes, con prestaciones integradas en la organización administrativa, eludiendo así las garantías propias de la legislación laboral.
La extinción del contrato administrativo y el problema jurisdiccional
El problema suele estar oculto y aflora sólo en el momento en que se extingue la relación jurídica. Finalizado el contrato administrativo, la persona afectada se encuentra en una situación equivalente al despido y sin los derechos que le reconoce la legislación laboral.
Un problema que es especialmente grave desde la perspectiva del trabajador por concurrir dos circunstancias habitales:
- La relación es de larga duración en el tiempo y,
- Al mismo tiempo, sirve para cubrir puestos de naturaleza estructural de la Administración.
Ante la ausencia de derechos de despido, la cuestión central es conocer qué orden jurisdiccional es competente para conocer de las pretensiones del trabajador-contratista cuando la relación administrativa encubre, en realidad, una relación laboral.
El caso resuelto en unificación de doctrina por la STS de 16 de diciembre de 2025.
Este es precisamente el problema resuelto en la STS 6021/2025 de 16 de diciembre (Sala de lo Social) en el marco de un recurso de casación para la unificación de doctrina.
Una persona que prestaba servicios de fisioterapia por cuenta del Servicio Navarro de Salud – Osasunbidea desde noviembre de 2019 a través de un contrato administrativo de atención de otras necesidades, ve como después de dos prórrogas, ve cómo en julio de 2023 se le comunica la extinción del contrato, aplicando la regulación de la LCSP.
La cuestión que surge es si la relación administrativa encubre una relación laboral y, por consiguiente, la extinción del contrato administrativo debe ser definida como un despido que se debiera someter al Estatuto de los Trabajadores y al orden jurisdiccional social.
La entidad demandada mantenía la naturaleza administrativa de la extinción contractual y, por ello, la competencia de los tribunales contencioso-administrativo. Es cierto que el expediente administrativo de la contratación estaba completado de forma bastante deficiente, ya que “ni en el contrato ni en las prórrogas aparece la justificación de la contratación del actor, ni tampoco en el expediente administrativo, no habiéndose invocado causa alguna en el propio acto del juicio por parte de la entidad demandada”. Una situación que no es de extrañar, teniendo en cuenta que esta contratación administrativa venía a paliar carencias de plantilla, cuya resolución, por cierto, también está rodeada de irregularidades derivadas del tiempo que está tardando la Administración en la finalización del proceso de acceso.
El criterio del Tribunal Supremo: la clave está en la causa real del contrato
Por tanto, el problema no es de duración de la relación de servicios. Es meramente un problema de causa del contrato. Cuando un análisis de la causa determina que el supuesto no es de un contrato administrativo sino de un contrato laboral, la jurisdicción competente es la social.
La STS 6021/2025 es relevante porque resuelve un recurso de casación de unificación de doctrina. Sigue la línea iniciada con la STS 1563/2025, de 2 de abril, por una razón muy simple: “las administraciones públicas no están exentas de la posibilidad de actuar como empleadoras sometidas a la legislación laboral y no pueden, por la vía de tales irregularidades, eludir las disposiciones de ese marco normativo”. Supuesto que también afecta a Navarra, aunque a una profesora de artes plásticas
De igual forma, la STS 83/2024, de 11 de enero, (también de Navarra, de una profesional de limpieza) reformuló la cuestión señalando que se encontraba, “en la convicción de que, cuando se aprecia una grave irregularidad en la contratación administrativa al punto de que a través de la aplicación de las normas administrativas se eluden las disposiciones laborales y se enmascara u oculta la verdadera naturaleza del vínculo contractual laboral, la competencia del orden social es indiscutible e irrenunciable”.
Consecuencias prácticas sobre cómo plantear la demanda
La resolución del recurso de casación para la unificación de doctrina es importante desde un doble punto de vista:
- El primero, al afirmar la competencia de la jurisdicción social para dilucidar los supuestos de contratación laboral ficticia abusando de la normativa administrativa.
- El segundo, dando unas pautas a los recurrentes sobre cómo plantear las demandas, que no deben incidir esencialmente en la duración del contrato sino en su causa real.
Esto no significa, en modo alguno, que resulte sencillo deslindar un supuesto de otro. Pero ante las situaciones de abuso en la contratación administrativa que niegan los derechos de la legislación laboral hay que hacer un examen exhaustivo de todos los elementos del contrato para situar su causa y, por ende, qué régimen se aplica a su finalización.
En todo caso, los casos que motivaron las tres sentencias que se han citado reflejan que los colectivos afectados son numerosos (aquí tenemos fisioterapia, enseñanza y limpieza) y que el uso de la contratación administrativa para eludir la aplicación de las tasas de reposición y las exigencias de la legislación laboral son bastante más numerosos de lo que pudiera pensarse a primera vista.
Los implants en perspectiva
Hay una situación, no analizada en esta situación, que también puede verse afectada por el fallo: la de los implants, esto es, aquellos supuestos en donde existe una relación entre dos personas jurídicas, una de las cuales pone a disposición de la Administración personal para atender a sus necesidades estructurales. Se trata de personal que a todos los efectos están incluidos en la organización administrativa, que acostumbran a tener unos salarios más bajos y cuya vinculación se produce sólo con el contratista de la Administración.
Es una situación que acostumbra a producir con el uso de los medios propios y también con ciertos contratos de consultoría.
Como señalaba antes, no es un supuesto analizado en este caso, pero sin duda se trata de una situación equivalente en donde se pueden estar produciendo otras vulneraciones de la legislación laboral en detrimento del trabajador: concretamente la relativa a la cesión de trabajadores.
